2021年7月16日全国碳市场启动后,有读者给我留言希望就碳市场的有关问题进行解读。因为不少内容主管部门和相关媒体已有解读,本随笔就勉为其难谈一些个人的理解。碳市场,也就是一种把二氧化碳排放权当成商品进行买卖的市场。形象地说,如果你是一个看客,跑到碳市场上,只能看到有人买卖一种以“二氧化碳当量”为计算单位的排放权的商品。当然,你也可以是卖家或买家。事实上,碳市场与其他小商品市场一样,有买家和卖家,还有市场监管人员。在经济学或人们的意识中,市场有很多种含义,如狭义的小商品市场,或广义的经济性质的界定,如市场经济。二氧化碳是一种看不见、闻不到、摸不着的气体;如果碳市场上交易的商品是碳,那么买卖双方的凭据是什么?严格地说,碳市场上交易的只是政府分配的二氧化碳排放权;也就是政府将规定时期内的碳排放权,或者说碳的允许排放额度,分配给排放企业。只有一个单位或主体的实际碳排放低于政府分配的额度,剩余的碳排放权才能拿在碳市场上出售;而实际碳排放权多于分配到的排放额度,就要从市场上购买。有卖的“人”,也有买的“人”,经过讨价还价,就形成了市场上的碳交易。一个企业或行为主体怎么能剩下来碳排放权呢,当然有多种途径。例如,加大技术研发的投入力度,或者通过技术创新、管理创新、技术改造等途径,从而使分配到的二氧化碳减排额度剩下来了。我国主管部门规定,碳市场买卖要有个起点限制,不是一点点(很少的)二氧化碳排放权就能拿到碳市场交易的,只有碳排放量较大的重点单位才能成为买家或卖家。建设全国性碳排放权交易市场,是利用市场机制控制和减少温室气体排放,是实现我国碳达峰、碳中和目标以及国家自主贡献目标的重要政策工具。众所周知,煤炭、石油、天然气等化石能源燃烧活动,工业生产过程、建筑物使用过程和土地利用变化等将产生二氧化碳等温室气体排放,是大气层中二氧化碳等温室气体含量升高的重要因素,因而也是全球变暖、极端天气频发的重要因素。
通过碳排放权交易等市场手段减少温室气体排放,也是减少二氧化碳等温室气体排放的较为经济的途径。党中央、国务院高度重视全国碳市场建设工作。生态环境部根据“三定方案”新职能职责的要求,根据国务院批准的建设方案,积极推进全国碳市场的建设各项筹备工作。利用全国排污许可证管理信息平台,建设了重点排放单位温室气体排放信息管理系统,指导推动了湖北省、上海市两地完成了全国碳排放权注册登记系统和交易系统的建设任务,并且通过了系统的测试和验收。想当初,上海、湖北等九个地方同时申请这两项任务,经过专家评选和主管部门审定,最终花落武汉和上海两地,肯定有各自的长处和基础。市场还需要了解什么性质吗?当然需要。吴敬琏老师说过,没有规矩的市场还不如“赌场”。也就是说,任何一个市场都是有规矩的。碳市场,是一种政策性市场;也就是说,是某级政府批准设立的市场。而2011年开始,在国内深圳、北京等地设立的碳市场是地方性碳市场。从2011年10月以来,我国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳两省五市开展了碳排放权交易的地方试点工作,并从2013年6月陆续启动了地方试点交易,经过多年运行取得了积极进展,为全国碳市场的建设积累了经验。
2017年,国家主管部门(当时是国家发改委)召开会议,发布相关文件,并宣布全国碳市场启动。非常荣幸,参加了有关文件的研究和起草。2021年7月7日召开的国务院常务会议,决定在地方试点的基础上,于2021年7月择时启动发电行业全国碳排放权交易市场上线交易。7月16日,是经过国务院批准的,因而是全国性市场。那么,7月16日启动的全国碳市场与地方运行的碳市场是什么关系呢?主要差别是,碳市场交易的二氧化碳排放权由不同级别的主管部门批准确定,因而流通的范围只能在批准流通的行政区域内。打一个比方:全国碳市场上交易的二氧化碳排放权额度,相当于全国“粮票”,可以在全国流通;而地方碳市场上交易的碳减排权额度,只能在地方“流通”。全国碳市场选择以发电行业为突破口,根据生态环境部赵英民副部长的介绍,主要有两个方面的考虑:一是燃煤发电行业二氧化碳排放量比较大。包括自备电厂在内的全国2200多家发电行业重点排放单位,年排放二氧化碳超过40亿吨,约占全球二氧化碳排放量的十分之一了;把发电行业作为首批启动行业,能充分发挥碳市场减排温室气体的示范作用。二是发电行业的数据基础比较好,管理制度相对健全。要进行二氧化碳排放权配额的交易,必须以准确的数据为前提。换句话说,排放数据的准确、有效获取,是开展碳市场交易的基础条件。发电行业工艺产品单一,排放数据的计量设施相对完备,整个行业的自动化管理程度高,数据管理规范,而且容易核实,配额分配也简便易行。换言之,选择燃煤发电行业企业作为碳市场交易的首批“主体”,因为基础较好。从国际经验看,发电行业是各国碳市场优先选择纳入的行业。既然煤电厂的二氧化碳排放大、煤炭消费多,将这个行业首先纳入碳市场进行碳配额的交易,可以起到减污降碳协同的作用。从欧盟碳市场的碳排放权分配情况看,分配的原则是根据前两年的实际排放量,再按照一定的减排要求,确定下一年的排放额度。从实际情况看,欧盟碳市场在2005年-2007年的试验阶段,碳配额分配是不尽如人意的。在配额分配的公正性方面,全国碳市场配额分配的方法是全国统一、公开透明的。企业根据排放情况可以自行计算,得出应该获得的配额数量。配额分配的基础是经过生态环境主管部门核查后的碳排放相关数据,根据《碳排放权交易管理办法(试行)》的规定,如果重点排放单位对排放数据的核查结果乃至分到的配额有疑义的,可以复核申诉。在配额分配的合理性上,配额采取的是以强度控制为基本思路的行业基准法,实行免费分配。这个方法基于实际产出量,对标行业先进碳排放水平,配额免费分配而且与实际产出量挂钩,既体现了奖励先进、惩戒落后的原则,也兼顾了当前我国将二氧化碳排放强度列为约束性指标要求的制度安排。在配额分配制度设计中,考虑一些企业承受能力和对碳市场的适应性,对企业的配额缺口量作出了适当控制,需要通过购买配额来履约的企业,还可以通过抵消机制购买价格更低的自愿减排量,进一步降低履约成本。为了进一步提升全国碳市场数据质量,下一步将继续加大工作力度。将积极推动尽早发布《碳排放权交易管理暂行条例》,加大对数据造假行为的处罚力度,加强执法保障。持续加强能力建设,提升碳市场参与各方业务能力。(待续)
公益基金会,践行生态文明
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