“一市独大”走到头了，城市化战略要靠这两招……
新华社客户端2020-11-03 15:52
文 |《财经国家周刊》记者 陈浩杰
党的十九届五中全会提出，“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。”
在11月1日出版的第21期《求是》杂志上，习近平总书记发表重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，做出“合理控制大城市规模，不能盲目‘摊大饼’”“要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端”等重要指示，为勾勒“十四五”时期中国城市图景提供了具体指引。
多位受访专家表示，城市群——都市圈——大中小城市协调发展的空间发展格局有望成为“十四五”区域发展的重要方向。专家建议，对现有特大城市和超大城市，应以国家中心城市为主体和引领，推动它们做优做强，使之成为高品质城市和智慧型国际化大都市。另一方面，要把做实做强中小城市作为推动城市发展或新型城镇化的基本导向，加快推进县城为主的中小城市城镇化建设。
城市发展的“双引擎”
“双循环”新发展格局，昭示发展战略的重大调整，预示中国经济新里程的恢宏开启。在此新发展格局下，都市圈、城市群的双引擎，有望成为未来发展的核心增长极。
城市群是新型城镇化主体形态，“十三五”期间，我国以城市群为主体的城镇化格局不断得到优化。“十三五”期间，我国在全国范围内打造了19个城市群，截至目前，19个城市群的规划全部编制完成，其中11个城市群规划已获得国务院批复。
都市圈是城市群内部以超大、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。相关研究显示，我国目前有上海、北京、广佛肇、杭州、深莞惠等10个2000万人以上的大都市圈，有重庆、青岛、厦漳泉等14个1000万-2000万人的大都市圈。24个千万级大都市圈以全国6.7%的土地集聚约33%的常住人口，创造约54%的GDP，多数都市圈人口处于持续流入。
▲图/图虫
中金公司认为，“十四五”期间，城市群与都市圈有望在优化人口和经济的空间结构、释放内生发展动力等方面发挥重要作用。“城市群——都市圈——大中小城市协调发展”的空间发展格局有望成为“十四五”区域发展的重要方向。
“如果城市群和都市圈内部的协调发展做好了，国家区域协调发展的大格局就形成了。”联安研究院学术委员会主席、中美绿色基金董事长、国家发改委规划司原司长徐林认为，我国未来城市化率将达到80%以上，主要城镇人口将分布在胡焕庸线以东20个左右的城市群和都市圈地区，这主要是由自然条件和资源环境承载力决定的。以东部率先、中部崛起、西部大开发和东北老工业基地振兴为主的“四大板块”区域战略，加上点菜单式碎片化区域政策，经过20年左右的实施已经取得阶段性成果，但也存在过于碎片化、效率不高等问题。
徐林认为，通过国际比较我们可以看到，好的区域战略和政策应该基于统一市场下的要素自由流动和要素聚集机制，做顺势而为的引导而不是逆势而为的干预。因此，应该根据人口流动的趋势，将原有的以“四大板块”为主要构架的区域战略和政策，转变为以城市群和都市圈为空间单元的城市化格局优化战略，通过市场要素自由流动、基础设施网络共建、生态环境协作补偿、基本公共服务均等化等机制，促进城市群和都市圈内部不同规模城市和城镇之间的相互协调发展。
对国家中心城市实施优胜劣汰
著名经济学家、国家发改委原副秘书长范恒山认为，近年来，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，但要使城市群成为经济强劲增长并持续发展的动力源，必须处理好中心城市和其它城市的关系，形成城市群内部的协同发展与一体联动。
在路径上，一方面应按照主辅配套与分工组合的原则，优化中心城市与一般城市的功能设置，努力实现错位发展；另一方面应通过强有力的制度和适宜的机制，由易到难地推动中心城市与一般城市间基础设施、产业体系等的对接与公共服务、社会福利等的共享，实现城市群内各城市的一体化发展。
“我国城市发展在总体上不能走地域扩张或范围膨胀之路。何况当前的大城市、特大城市和超大城市已经为数不少，许多城市不仅在范围上大幅扩张，而且患上了比较严重的城市病，不宜进一步强化大城市的扩张性发展。”范恒山表示，应该严格控制特大城市和超大城市的数量。
近来年，随着人口集聚趋势加快，城市作为经济增长引擎的作用日益凸显。资料显示，2018年8个超大城市对中国经济的贡献率为19.93%，20个超大与特大城市对中国经济的贡献率约为32.88%。作为国家中心城市的主力军，这些超大、特大城市成为引领区域经济增长和稳定社会发展的重要力量。
“以国家中心城市为主体和引领，推动现有大城市特别是特大城市和超大城市做优做强。”范恒山建议，要严格控制国家中心城市的数量，并以形成全球创新高地和强劲活跃增长极作为基本要求来明确其发展定位。
从2010年首批国家中心城市开始，十年来，已有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安9座城市入选。
▲图/图虫
而据不完全统计，济南、青岛、沈阳、杭州、南京、长沙、福州、厦门、南昌、合肥等至少10个城市，先后提出了建设国家中心城市的行动计划。
范恒山建议，赋予国家中心城市更多先行先试权利同时，也应建立能上能下的机制，设定科学的考核指标体系和评估期限，依规依理对国家中心城市称誉实施优胜劣汰。
加快县城城镇化建设
在范恒山看来，发展中小城市应作为我国城市发展的基本导向。“做实做强中小城市的一个重要内容，是将有条件的乡镇改转为城市，这一方面能够进一步增强中小城市的整体实力，另一方面也能够依此改善中小城市的空间分布结构，以完善国民经济发展的支撑体系。”
中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁曾表示，城镇化的重点是中小城市，作为乡村与大城市的连接点的县城绝大多数是中小城市。从数量上看，县及县级市数量占全国县级行政区划数量的2/3。
当前县城的短板弱项及产业状况，难以支撑农民就近城镇化，也难以对城市要素入乡发展、城市人口入乡消费提供服务保障。加快推进县城城镇化补短板强弱项，既能适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又能为乡村振兴和农业农村现代化提供不可或缺的支撑。
习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》重要文章中指出，我国现有1881个县市，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍，要选择一批条件好的县城重点发展，加强政策引导，使之成为扩大内需的重要支撑点。
▲2019年7月18日，江苏省海安市高新区在建、已建居民住宅区一角。图/视觉中国
中国社会科学院副院长蔡昉接受媒体采访时表示，推进县城新型城镇化建设具有重大意义，我们应加快推进县城城镇化补短板、强弱项。从当前情况看，我国10多个超大特大城市中心城区人口过密、功能过载，小城市尤其是约90%的县级市和县城则发展总体滞后，综合承载能力和治理能力较弱。
他表示，加快推进县城城镇化建设，既有利于承接中心城市非核心功能疏解、强化与邻近地级市城区的衔接配套，也有利于优化城镇化空间格局、促进实施扩大内需战略、提升人民群众获得感，可以说是既利当前、又利长远。
范恒山认为，中小城市具有多方面的优势，比如中小城市星罗棋布、连轴串带，有利于支撑和推动城乡融合发展与区域协调发展，全面激发各个地区的活力，从而稳固经济运行的基础、推动国民经济的整体提升。加快缩小差距的步伐，分布广泛的中小城市应该是中坚力量，而靠特大城市和超大城市恐怕难以做到这一点。
另外，从根本上说，城市发展很大程度上是农村人口、农村资源不断地流向城市的结果，离开了农村支持，城市的发展是难以想象的，而农村资源要素转移的第一站就是中小城市或城镇。
今年，推进县城城镇化补短板强弱项工作首次纳入日程。全国120个县及县级市开展了县城新型城镇化建设示范工作，加速公共服务、环境卫生、市政公用、产业培育等设施补短板，并辐射乡村，为农民就近城镇化、农业农村现代化提供了有力支撑。
让进城农民工享受同等公共服务
习近平总书记指出，要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。
徐林认为，以人为核心推进深度城市化，本质上属于供给侧改革和创新的内容，有利于缩小城乡收入差距和公共服务差距，还具有扩大国内需求的积极效应。我国现有统计制度下的城市化水平并不能真实反映城市化实际水平，很多城市常住人口并非真正意义上的城市居民。因此，应该采取措施允许2.7亿进城农民工和近1亿城市间流动就业的城镇人口自主选择获得就业居住所在地户籍并享受同等公共服务。
与此同时，考虑到更多的创业机会和服务业就业机会都在城市特别是特大城市和超大城市，应该完善城市社会治理模式，禁止城市政府采取限制外地人流入或是以疏散为名驱赶外地人的错误做法，还城市社会应有的开放包容姿态。
徐林认为，在深度城市化过程中，要进一步完善城市建设用地供地机制和农村建设用地的高效配置机制，使建设用地特别是住宅建设用地的增加与城市常住人口特别是落户人口的增加相适应，使进城落户农民工的农村闲置宅基地有更好的入市变现通道和市场化权益价值实现机制。
徐林表示，只有城市化进程基本稳定了，城乡融合发展和乡村振兴的时机才会真正到来，此前对新农村建设和乡村振兴的大规模投入，很大一部分最终会因为农村人口的流失成为浪费。在城市化快速上升期，城乡融合发展的支出不如更多投入在城市，更好地解决进城落户农村人口面临的现实问题。
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