未成年人网络保护:行业实践与政策制定并驾齐驱|2019腾讯网络法观察

腾讯研究院

发布时间:02-1400:56

作者 | 腾讯研究院法律研究中心副秘书长 彭宏洁

在2020年1月11日腾讯研究院主办的第三届“科技向善”年度论坛法律政策分论坛“良法善治——数字社会治理”上,腾讯研究院第四次发布了互联网法律政策年度报告《数字变革与治理创新:2019年全球互联网法律政策观察》。报告由腾讯研究院法律研究中心完成,涵盖网络平台治理、数据治理、网络版权、数字竞争、未成年人网络保护、互联网金融、人工智能治理、区块链治理、法律科技等九大专题。各专题将陆续在腾讯研究院公号发布,本篇为未成年人网络保护篇丨《未成年人网络保护:行业实践与政策制定并驾齐驱》。如需获取完整报告,请填写文末问卷。

目录

(一)法律政策制定稳步推进,积极回应热点问题

(二)未成年人网络保护行业实践多点开花

(三)身为“网络原住民”,未成年人积极参与法律政策制定并表达意见

(四)网络欺凌、“隔空”性侵等事件不断涌现,未成年人保护进入深水区

(五)儿童个人信息保护成为全球热点,美国的修法和执法动态值得关注

(六)展望:系统推进立法并鼓励行业实践,持续完善未成年人网络保护制度

正文

未成年人网络保护:行业实践与政策制定并驾齐驱

习近平总书记多次就青少年工作发表论述。明确指出:“少年儿童是祖国的未来,是中华民族的希望”“做好关心下一代工作,关系中华民族伟大复兴”。未成年人的健康成长,关乎家庭幸福、社会和谐、祖国未来、民族希望。2019年,我国的未成年人网络保护法律政策制定稳步推进,过程中也特别关注未成年人成长的整体环境的作用发挥、愈发重视网络素养的培养与提高,未成年人群体自身也积极参与反馈意见。

结合我国互联网渗透率的纵向、横向对比数据来看,互联网对未成年人的影响还将继续深化。纵向对比,我国互联网渗透不断加深。根据第44次《中国互联网络发展状况统计报告》,截止2019年6月,我国互联网普及率为61.2%,网民规模8.54亿;其中,未成年人用户约占20.6%(报告统计“19岁以下”)。但若结合全球互联网数据横向对比,我国的互联网渗透率还远低于欧美地区(90%),比中东、拉美(70%)还低。随着信息化继续推进,未成年人网络保护问题仍需继续关注。

2019年,未成年人网络保护的趋势如下:

(一)法律政策制定稳步推进,积极回应热点问题

(1)3月底,广播电视总局发布《未成年人节目管理规定》,为未成年人节目管理提供了配套制度,有利于该业务领域的规范发展。《规定》明确,“未成年人节目”是“以未成年人作为主要参与者或者以未成年人为主要接收对象”的线上、线下的视听节目,其制作、传播需以“培养能够担当民族复兴大任的时代新人”、“培育和弘扬社会主义核心价值观”为着眼点和根本任务。进一步,《规定》还要求:线上、线下的未成年人节目播出过程中,应至少每隔30分钟提示休息;国产和引进动画片应符合比例要求;他人擅自上传未成年人有关的节目的,监护人有权要求企业采取必要措施;建立公众监督举报、节目评估委员会和节目社会评价等制度。

(2)8月下旬,网信办发布《儿童个人信息网络保护规定》,将个人信息保护与监护制度相结合。《规定》涉及的不得违反法定约定情形使用儿童个人信息、最小授权原则、安全评估、更正权和删除权等等,某种程度上,可以理解为是个人信息保护制度的已有共识在该领域的落地。同时,《规定》还将个人信息保护制度与监护制度相结合,比如,第五条要求监护人应正确履行监护职责,既要教育引导儿童增强个人信息保护的意识和能力,也要采取行动保护儿童。

(3)10月下旬,《未成年人保护法(修订草案)》征求意见,以更为体系化的思路进行修改完善。《草案》从未成年人保护专门立法的角度,新设“网络保护”和“政府保护”章,并对已有其他章作更新。由此,结合未成年人的成长环境,积极回应现存突出问题,以更为体系化的思路完善未成年人保护立法。

一是,针对留守儿童、网络沉迷等问题,《草案》积极回应,解决监护不力、监护不足的问题。一方面,《草案》明确规定了监护职责的内容,并要求监护人应当学习家庭教育知识、接受家庭教育指导[1]。另一方面,对于留守儿童问题,《草案》要求监护人因外出务工而不能完全履行监护职责的,应当委托照护,并规定了配套制度[2];对于网络沉迷问题,《草案》既要求监护人管理未成年人网络使用,也要求监护人干预沉迷,并明确禁止放任沉迷的行为[3]。

二是,回应信息化的时代要求,明确要求家庭、学校和政府应重视培养和提高网络素养。第五十八条规定,监护人应当提高自身以及子女的网络素养,以便双方都能更为理性地对待互联网;第八十三条专门规定,政府应当采取措施,指导学校、社会团体、企业事业组织、群众性自治组织等开展活动,提高未成年人网络素养。

三是,草案以“一般+特殊”的思路,区分一般与重点网络服务,分别对企业提出要求。“一般监管”体现在第六十、六十四、六十六、八十四条,对所有互联网企业提出要求。在此基础上,第五十三、六十五条对网络直播、网游游戏提出“特殊监管”:未成年人参与网络直播的,需以监护人同意为前提;网络游戏需实现时间管理、分类提示。而结合第43、44次《中国互联网络发展状况统计报告》新增的各类应用使用时长占比数据来看,排名靠前的应用类型呈现出变与不变的趋势,可考虑结合实践数据,完善“特殊监管”制度。

(4)10月底,新闻出版署发布《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》。《通知》开篇指出,网络游戏能用以满足群众休闲娱乐需要、丰富人民精神文化生活;但因为出现了影响未成年人身心健康和正常学习生活的沉迷、过度消费等现象,引发了社会强烈反响,所以才出台政策。如此,道出了政策制定背景,但也客观看待了网络游戏的影响。具体要求方面,涉及实名注册、时段时长控制、充值付费额度限制、适龄提示探索,以及加强行业监管、引导家长、学校等履行监护守护责任等。

《通知》专门就未成年人网游沉迷和过度消费作了回应。例如,要求严格控制未成年人使用网游的时段和时长。每日22时至次日8时,不得为未成年人提供游戏服务;时长方面,法定节假日每日累计不得超过3小时,其他时间不得超过1.5小时。此外,就未成年人的游戏付费作出规定。八岁以下不能付费,8-16岁单次充值不超过50元、累积每月不超过200元,16-18周岁的单次充值不超过100元、累积每月不超过400元。

(5)12月底,网信办发布《网络信息内容生态治理规定》,从信息内容生态治理的角度,探索“适龄提示”制度。《规定》以正能量信息、违法信息和不良信息三大分类,对网络信息内容生态治理进行规定。其中,第七条第(八)项规定“不良信息”包含“可能引发未成年人模仿不安全行为和违反社会公德行为、诱导未成年人不良嗜好等的”信息;第十一条第(十二)项鼓励网络信息内容服务平台在“专门以未成年人为服务对象的网络信息内容专栏、专区和产品等”中,积极呈现正能量信息;第十三条鼓励网络信息内容服务平台开发适合未成年人使用的模式,提供适合未成年人使用的网络产品和服务。

这与版署《通知》的“适龄提示”制度一起,为《未成年人保护法(修订草案)》第八十四条规定的“确定可能影响未成年人身心健康信息的种类、范围和判断标准”提供先行探索。

(二)未成年人网络保护行业实践多点开花

腾讯、网易、快手等互联网企业,以及华为、OPPO和小米等设备厂商,先后采取未成年人保护措施,或共建未成年人保护生态的行业自律,越来越得到各界认可。从研发具体产品技术和内容专区,到推出“成长守护平台”“健康系统”等平台系统,再到开展未成年人网络安全意识培养,甚至还针对重点游戏实施“最严”实名措施,通过公安系统的实名校验,控制未成年人的网络使用,探索措施保护未成年人。

9月,在健康系统升级一周年之际,腾讯发公开信表示,为确保未成年人保护,若有游戏因技术等硬性原因无法接入健康系统的,将直接停运、下架和退市[4]。而到12月中旬,腾讯指出,启用公安实名校验后,《王者荣耀》13周岁以下未成年人游戏时长下降约59.8%,13周岁以上游戏时长下降40.3%。健康系统已接入116款手游和31款端游,覆盖了98%的腾讯游戏活跃用户;另有32款游戏,因技术原因无法接入健康系统,已强制退市和正在退市流程中[5]。

网易游戏则于年初宣布,将升级其已有未成年人保护措施,从技术限制、家长监管、主动服务、实名登记升级和企业联动等层面,全方位完善未成年人游戏的保护机制。首批在旗下15款热门手游上线防沉迷功能,限制时长和时段;也上线了“网易家长关爱平台”和组建专门的未成年人守护团队,从被动转向主动,主动提醒异常及高额消费。

短视频行业也积极探索未成年人保护实践。在国家网信办指导下,抖音、快手、火山等于2019年3月试点上线系统“青少年防沉迷系统”。该系统内置于短视频应用中,应用每日首次启动时,将进行弹窗提示,引导家长及青少年选择“青少年模式”,对使用时段、服务功能、在线时长及访问内容进行控制;特别是,还试点通过地理位置、用户行为分析等技术手段,识别留守儿童用户,并自动切换到“青少年模式”。5月,系统总计融入21家主要网络视频平台。

(三)身为“网络原住民”,未成年人积极参与法律政策制定并表达意见

12月下旬,全国人大常委会法工委透露,未成年人群体深度参与了《未成年人保护法》修订工作[6]:在《未成年人保护法(修订草案)》收到的49659条意见中,19028名未成年人提出了22629条意见,约占意见总数44%。而以中国青少年宫协会儿童媒介素养教育研究中心的《与儿童一起研究——共喻时代的学习、教育与创新》研究为例[7],教育机构也已经组织未成年人群体参与互联网研究,引导其积极表达观点。

应该说,在“前喻文明”向“后喻文明”转变的过程中,作为“网络原住民”的未成年人,可能比成年人更熟悉互联网,认知也更为深入全面。所以,在身为“数字难民”“数字移民”的成年人掌握话语权的情况下,如何发挥未成年人的主体性和能动性,使其能够帮助掌握话语权的成年人更客观理性地看待互联网、完善未成年人网络保护制度的应有之义,值得深思。《未成年人保护法(修订草案)》意见征集已开先河,值得期待。

(四)网络欺凌、“隔空”性侵等事件不断涌现,未成年人保护进入深水区

在校园欺凌恶性事件频发的同时,网络欺凌也日益严重。此前有数据显示[8],15.6%的未成年网民曾遭遇网络暴力。公安部则表示[9],近年来存在部分不法分子以互联网为媒介,打着“童星招募”等幌子,诱骗、胁迫未成年人“裸聊”、索要“裸照”或“裸体视频”,以此“隔空”猥亵,成为涉未成年人犯罪的新形态,隐蔽性强、危害广,引起多方关注。

《预防未成年人犯罪法(修订草案)》于10月底公开征求意见,同期前后,未成年人恶性刑事案件持续发酵,降低刑事责任年龄的呼声渐高,预防未成年人犯罪也面临新挑战。最高检表示[10],未成年人违法犯罪往往与其所处的家庭、学校以及社会环境因素密切相关,单纯通过降低刑事责任年龄能否解决低龄未成年人犯罪问题,值得讨论。这与未成年人网络保护面临的问题类似,需要结合线上、线下各种因素,综合考虑。

(五)儿童个人信息保护成为全球热点,美国的修法和执法动态值得关注

2月28日,美国联邦贸易委员会(FTC)发布裁决(Case No. 2:19-cv-1439),短视频应用抖音国际版Tik Tok因违反美《儿童在线隐私保护法(COPPA)》,被罚款570万美元,拉开了儿童个人信息保护的年度工作序幕。此后,FTC又对YouTube展开调查,9月达成和解,谷歌需就被指控违反《COPPA规则》的行为,分别向FTC、纽约州支付1.36亿、3400万美元。

同时,FTC重新审视《COPPA》。7月,FTC就《COPPA》的有效性、是否需再做修订公开征求意见:通知和家长同意的要求、可验证的家长同意的例外、安全港条款以及2013年的修订等,是否对互联网行业产生了不利影响。10月7日,FTC举办“COPPA规则的未来”研讨会,进一步探讨改革。虽然暂难预测最终结论,但美国在儿童个人信息保护上的多年实践表明,合理有效的制度不仅要考虑制度实施成本、落地可能性、社会实践等众多因素,还需不断探索多种方案。

(六)展望:系统推进立法并鼓励行业实践,持续完善未成年人网络保护制度

《未成年人保护法(修订草案)》“网络保护”章开篇即规定,国家保护未成年人依法使用网络的权利,保障和引导未成年人安全、合理使用网络——这既是发展权、参与权在网络领域的落地,也暗含着,应结合信息化趋势客观看待互联网所扮演的角色。未成年人网络保护事关每个家庭和社会,非常重要又异常复杂,在法律政策制定过程中,需以跨学科视野展开研究,理性对待。

首先,国家立法层面,《未成年人保护法》修订、《未成年人网络保护条例》稳步推进该,过程中需考虑不同部门法间的协调。比如,《未成年人保护法(修订草案)》第十四、十五条规定的监护职责与禁止放任行为的内容,为《民法典》婚姻家庭编中“父母子女关系”规定的完善提供了参考;而“网络保护”章背后所考虑的互联网的挑战与应对,也值得婚姻家庭编借鉴,考虑是否纳入网络素养的内容,结合科技发展趋势对监护人提出要求。

未成年人网络保护,需要以立法的手段,发挥社会共治,共同保护未成年人。比如,围绕监护人,除规定监护职责的内容、监护中止、监护撤销、重视网络素养等内容外,《未成年人保护法(修订草案)》还规定,监护人自身应学习家庭教育知识[11],各级政府应当将家庭教育指导纳入城乡公共服务体系,鼓励支持社会团体、企业事业组织开展家庭教育服务[12];而公安机关、检察院和法院,可就监护人不履行监护职责或侵害未成年人权益,强制要求监护人接受家庭教育指导[13]。充分说明了未成年人保护有待齐抓共管,纳入各方主体,共同推进。

其次,应鼓励行业实践与研究机构配合,共同探索未成年人网络保护的最佳实践。未成年人网络保护事关线上、线下各种因素,应鼓励学术界基于行业实践进行研讨总结。2019年7月,由全国人大社会建设委员会和国务院妇女儿童工作委员会办公室指导,中国网络社会组织联合会和联合国儿童基金会于中心联合主办了“2019未成年人网络保护研讨会”。来自各领域的专家学者,以多学科研究视角深入交流探讨,共同为保障未成年人网络安全贡献智慧和力量。会上还发布了《儿童个人网络信息保护倡议书》。[14]人民网于6月下旬发起“游戏适龄提示倡议”、起草了《游戏适龄提示草案》,7月中旬上线“游戏适龄提示”平台,首批21款游戏接入该平台。这些都有利于未成年人网络保护实践经验的总结。

第三,国际竞争背景下,还应从科技创新竞争角度,妥善处理保护未成年人与培养其科技创新能力的关系。人工智能时代,我们需要熟悉新技术、善长创新创造的下一代参与国际创新竞争。未成年人网络保护立法,表面是限制未成年人使用网络,背后则涉及法律制度社会观念如何对待网络技术的问题,必将影响监护人和未成年人的判断,事关如何确定新技术在未成年人成长过程中的应有地位。若“一刀切”地禁止、否认新技术,可能使监护人“谈虎色变”、将未成年人与新技术相隔离,从而影响下一代的科技创新能力。

未成年人不仅是技术发展的使用者、享受者和受保护者,更应是科技创新发展的参与者、创新者和实践者。如何妥善处理未成年人保护与监护制度、限制民事行为能力人制度和新技术的关系,使未成年人既能享受技术发展的便利,也帮助未成年人更好地“社会化”,更促使其亲力亲为地参与国际竞争,值得深入研究。

参考资料:

[1]《草案》第十四、十七条。

[2]《草案》第二十、二十一条。

[3]《草案》第十四条第(三)项,第十五条第(七)项,第六十四条第二款。

[4]见腾讯网:“腾讯马晓轶公开信:健康系统升级一周年,未成年人保护永无终点”,https://new.qq.com/omn/TEC20190/TEC2019090600438900.html。

[5]见腾讯网:“不接入就下架!腾讯要将32款游戏退市”,https://new.qq.com/omn/20191218/20191218A0SGK600.html。

[6]见中国网:“全国人大常委会法工委举行第三次记者会”,http://www.china.com.cn/zhibo/content_75521919.htm。

[7]见联合国儿基会:“Zhang Haibo is taking children’s opinions about digital technology seriously”,https://blogs.unicef.org/evidence-for-action/zhang-haibo-taking-childrens-opinions-digital-technology-seriously/。

[8]见共青团中央维护青少年权益部、中国互联网络信息中心(CNNIC):“2018年全国未成年人互联网使用研究报告”,http://files.youth.cn/download/201903/P020190326787104688503.pdf。

[9]见中国新闻网:“公安部:“隔空”猥亵是性侵未成年人犯罪的新形态”http://www.chinanews.com/gn/2019/12-20/9038941.shtml。

[10]见新华网:“最高检回应低龄未成年人违法犯罪:不能‘一放了之’”,http://www.xinhuanet.com/politics/2019-12/21/c_1125371547.htm。

[11]草案第十七条。

[12]草案第七十一条。

[13]草案第九十六条、第一百一十七条。

[14]见中国网信网:“2019未成年人网络保护研讨会在京召开”,http://www.cac.gov.cn/2019-07/19/c_1124771925.htm。

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