在《雍正王朝》中,江苏巡抚李卫推行新政时受到各级官员的抵制,为此他杀鸡儆猴,将江苏按察使革职问罪。那么在清代巡抚是否有这样的权力,可以随意处置省级大员呢?答案是否定的,我们可以从清代的官制中去探寻这个问题。
督抚、布政使、按察使是清代省一级大员,如果以现在的标准来进行对比的话,督抚就是书记,布政使就是省长,而按察使就是主管政法系统的政法委书记。应该说,他们有上下级关系,但又有各自的独立性。
明初时,布政使、按察使、都指挥使是各省的最高长官,后来因为互相推诿,而后设立了巡抚、总督统一事权。但明代的督抚不属于地方官,而是属于朝廷的临时差遣。清入关后,沿袭明制,将督抚确立为各省最高长官,同时废除都指挥使,设立布政使和按察使,他们所属的衙门,为藩司衙门和臬司衙门。
布政使,官秩从二品,职掌本省民政、财政,稽核田数、民数、赋役,参预本省知府以下各官的铨选调补,每三年一次大计中考核属员,并参预重大刑案的会审和秋审。同时,布政使还掌捐纳、旌表刊发诏书、时宪书、律令等。
按察使,官秩正三品,掌全省刑名、按劾及驿传事务。乡试时为监试官,大计为考察官,秋审任主稿官。大事与布政使合议,报督抚以实行。
按清制,布政使、按察使都属于督抚的属员。不过这种从属关系有着较为特殊的含义,换句话说,在很多方面,布、按二使并不一定就要遵循督抚的领导,而是要服从户部、刑部的直接管理。
上面说到,布政使主要是负责一省民政,财政事务,而在封建时代,钱粮两项是重中之重。各省的财政收入向来有定数,布政使每年要按额定的赋税上交户部。从这一次层面来看,布政使和户部有着千丝万缕的联系,每年两季要想户部上报钱粮情况。如果了解清代历史的读者,大致都知道清代的财政制度中,有起运和存留两个概念。
起运就是上交户部的,而存留就是留在地方的。也就是说,只要关系到这两个原则性的问题,布政使首先要向户部负责,而不是督抚。由于中间有户部的干涉,布政使属于两头领导。而这个两个领导相比较而言,当然户部更为重要。
按察使分管一省刑罚,同样也有两个领导,即督抚和刑部。开篇说到江苏巡抚李卫擅自处置按察使,这在清代是不可能发生的事情。别说是按察使这样的省级大员,即便是知府,督抚也没有革职问罪的权力。按律,督抚只有参劾权而没有处置权,凡属官犯罪必须由吏部和刑部商议,级别高的,案情重大的还需请旨。
不过,从整体而言,布、按二使的地位都不能与督抚相比,倒不是说督抚的品级更高,而是督抚手里握有一个题报权。什么是题报权呢?题报权就是直接向皇帝奏报政务,这是一个重要的权力,也体现了地方官的身份地位。这个权力不是一般人所能有的,具有奏折权力的官员很多,但是具有题报权的人较少,地方上都是长官,如督抚、河道、漕运、盐政、学政以及八旗驻防将军才有。
布、按二使因为不具有题报权,所以在皇帝面前的存在感就明显不如督抚。而这样导致的结果就是督抚可以在题报中弹劾布、按二使,占有绝对先机。
还有一个就是考核权,按制,只有地方督抚才有考核权,他们的结果将影响布、按二使的升降调补。我们知道清代的提督是从一品大员,以品级而言高于巡抚的正二品,但因为提督的考核全在督抚的一句话,这就造成了提督的尴尬局面。
但即便是这样,也不意味着布、按二使就要绝对服从或巴结督抚。自雍正以后,随着密折制度的大范围实行,各省布、按二使都拥有了这个权力。他们可以直接向皇帝上奏,甚至是弹劾督抚。雍正帝想要的就是这个结果,他怕地方督抚尾大不掉,让布、按二使对其形成牵制。
密折制度的实行,让地方督抚受到了权力监督,无法为所欲为,这就是清代从未出现过地方督抚造反的根本原因之一。
尽管从体制上来说,督抚和布、按二使有着相互牵制的关系。但官场上毕竟还有一套潜规则,以下抗上这种忌讳是很少出现的。能做到布政使、按察使的想来都是经过数十年宦海沉浮的,官场的那一套是是非非早已了然于胸,谁会吃了没事干,整日和上级闹别扭呢?