本文原载于《两岸视点》杂志2018年第3期,总第055期,原题目:“扔石头”、“掺沙子”与“挖墙脚”——民进党裂解国民党基层势力“三部曲”。
在台湾地区的政党政治结构中,乡(镇、市)长、农会、渔会、水利会等基层政治势力与组织既是岛内地方派系容身的载体,也是国民党、民进党等政党整合地方政治力量、进行选举动员的重要工具。因此,对国、民等岛内主要政党而言,引导、塑造基层政治力量与组织的政党认同、党派偏好,是巩固其社会支持基础、拓展生存空间的基本路径之一。目前,再次上台执政的民进党虽掌控岛内行政、“立法”机构,并拥有多数地方县市的执政权,但在乡(镇、市)层级公职与农会系统选举中,蔡英文当局却一再遭遇挫败。台湾地方基层的政治光谱仍维持“蓝大于绿”的格局。为达到将国民党“彻底打趴在地”、永续执政的目的,民进党动用手中掌握的庞大政治、经济、社会资源,以“扔石头”、“掺沙子”、“挖墙脚”等手段不断裂解国民党地方政治势力,从而衍生出一系列新的动态与特点,值得我们关注。
民进党瓦解国民党基层势力的主要背景
岛内基层社会深嵌于血缘、地缘、宗教、人情等非正式的关系结构之中,一人一票的普选制度亦无法摆脱地方势力、族群认同、社群利益等因素的影响。台湾政坛盛行且与家族、宗族和帮派等利益共同体连接紧密的政治动员方式,使岛内现行的选举制度含有中国社会的传统政治基因,“基层选举中地方派系仍然可以通过家族力量、个人社会地位以及黑金等方式影响选举结果”,“基层公共权力资源亦因此极易异化为政党、政治人物的私器”。受这种特殊政治文化的制约,台湾政党的基层经营能力及地方政治势力成为各界衡量其政治实力的主要指标之一。以此为观察点,国民党与民进党在基层经营方面呈现出不同的状貌。
首先,国民党在岛内基层拥有较强的政治动员能力。蒋介石与蒋经国父子统治台湾时期,国民党当局为维持其统治地位,以向台籍政治、社会精英开放地方公职选举、分配垄断性资源等方式换取后者的效忠,逐渐与乡(镇、市)长、农渔会、水利会等地方政治势力形成一种“恩庇—侍从关系”(Patron-Client Relationship)。由于这些个体与组织同农民的生活、生产紧密相关,对基层农民的投票意愿与行为有着极强的塑造、引导作用,常常在各类选举活动中扮演国民党“桩脚”的角色。20世纪80年代末期以降,岛内政治体制发生根本性转型,社会结构也遭遇剧烈变迁,地方性政治力量对国民党的传统依附关系受到冲击,但乡(镇、市)长与乡(镇、市)民代表会代表当选者依然多为地方派系在基层的标志性人物。在国民党的苦心经营与维持下,拥有丰富经济资源、严密“桩脚体系”的乡(镇、市)长、农渔会、水利会等,仍是国民党的重要依靠力量。以全台各级农会为例,其百余万会员及数百万家属多为蓝营的支持者,约8成农会理事长、总干事具有国民党党籍。
其次,受理念、能力等因素制约,民进党与地方势力的结合起步较晚。其一是早期的民进党标榜“民主、进步”,反对国民党当局和地方势力联手缔造的“黑金”政治文化。其二是创立之初,民进党将有限的资源投入媒体包装与营销,无力耕耘基层。直到1997年民进党取得岛内部分县市的执政权、2000年陈水扁以微弱优势意外成为台湾地区领导人后,出于开拓发展空间的现实需要,民进党才开始强化基层经营能力。2000年,民进党当局还曾试图以利益交换的方式“染绿”农会系统。不过,由于陈水扁此举政治斧凿痕迹明显,未能获得民众的认同,且遭到在野党的强力掣肘,陈水扁当局“绿化”岛内基层组织的企图最终宣告破产。
最后,民进党基层势力羸弱的状况在近几年的选举中有所体现。其一是民进党在乡(镇、市)、村(里)层级公职选举中的表现不及国民党。在2009年总计211席次的乡(镇、市)长选举中,国民党收获121席,民进党仅取得34席。在2014年总计204席次的乡(镇、市)长选举中,国民党候选人当选80席,民进党获得54席,其余则为政治色彩偏蓝的无党籍人士。在村(里)长选举方面,以2009年的“三合一选举”为例,在总计4077个村(里)长席次中,国民党当选1029席,加上以无党籍身份参选的国民党党员959席,国民党共拿下1988席,民进党仅拿到49席。在2010年的“五都”里长选举中,国民党当选1194席,民进党只有220席。其二是民进党在乡(镇、市)民代表选举中与国民党差距明显。在2010年的乡(镇、市)民代表选举中,共计2322席次,国民党当选715席,民进党当选169席。在2014年的乡(镇、市)民代表选举中,共计2146席次,国民党当选540席,民进党当选194席。其三是民进党短期内难以取代国民党在农会系统中的优势地位。2017年2月,台湾地区农会系统改选,民进党扬言要拿下三分之一席次,并在选前强行修改“农会选罢法”,企图为“贿选”扫除障碍,但最终仍以惨败收场。
面对民进党基层势力弱于国民党的状况,蔡英文迫切希望取得乡(镇、市)长、农渔会、农田水利会等基层政治力量与组织的主导权。2012年,蔡英文因在台湾地区领导人选举中败北而辞去党主席一职,“但她在深耕基层的问题上的用意却远比时任民进党主席的苏贞昌深刻”,蔡英文通过成立基金会、举办研讨会等方式勤走基层,在她看来,基层工作远比政治运动重要,她还声称“民进党只有在深耕基层上更加着力,才不会在每次声势很好的选举中只差一点点”。2014年7月,为迎战年底举行的地方选举,蔡英文推出了所谓“民主小草”计划,号召绿营青年支持者投身乡(镇、市)长、村(里长)及基层民意代表选举。2015年2月,针对民进党在“立委”补选选战中铩羽而归的状况,蔡英文再次表示要强化绿营基层经营的能力。2016年5月,蔡英文上台伊始,即将收编蓝营地方派系、掌控农会系统等政治目标提上日程,试图推动岛内地方政治生态朝“绿化”方向演进,进而彻底铲除国民党再起的根基。
“扔石头”:打击国民党基层势力
一是强推农田水利会会长“官派”。目前,全台共有17个农田水利会以及1个水利会联合会,掌管38万公顷农田的水利,服务岛内近一半的农耕土地。掌握丰沛经济资源与绵密“桩脚体系”的水利会系统不但是牵动岛内选举走向的重要力量,也是国民党地方派系生存与发展的关键性场域。以2014年农田水利会会长改选为例,民进党仅取得4个席位,国民党则斩获11席。为打破国民党在水利会系统中的优势地位、将蓝营地方势力“连根拔起”,2017年11月,台“行政院”推出“农田水利会组织通则修正草案”,拟将水利会纳入“农业部”管辖,现任15个农田水利会会长延任至2020年9月30日,随后终止会长及会务委员选举,“改为‘官派’或取消该职务”。2018年1月16日,台“立法院临时会”罔顾岛内农经、水利学者及云林县、宜兰县、新竹县等地民众的反对,强行三读通过“农田水利会组织通则”,正式宣告“水利会收归公有”。
二是欲废除乡(镇、市)长选举。面对蓝营地方派系人物占据岛内多数乡(镇、市)长职位的现状,民进党拟“取消乡(镇、市)长选举”。2016年5月,民进党籍“立委”郑运鹏以杜绝地方派系及“黑金”政治为由,提案修改“地方制度法”,主张将现行“乡(镇、市)区”改为“区”,区长直接由县市长“官派”。民进党籍的彰化县县长魏明谷予以附和,称取消乡(镇、市)长选举后每年还可节省220亿元(新台币,下同)的人事经费。2017年11月,郑运鹏再提“地方制度法修正案”,称希望此案在2018年8月“九合一”选举前完成“修法”。该案有利于民进党强化传统绿营执政县市优势,巩固新近执政县市地方执政基础,受到党内多数人的支持,不过“由于蓝营仍然掌握13个县市中的7席,此举遭到蓝营执政县市民进党乡(镇、市)长反对,法案在蔡英文出面干涉下搁置”。
三是缩限国民党地方派系的政治能量。张荣味家族长期掌握岛内农会系统,张本人也深耕云林县多年,且与国民党“本土派”大老王金平等人私交甚笃。在民进党看来,打击张系势力等同封堵国民党借张荣味与农会系统发生联结的通道。为此,蔡英文当局通过2016年10月台北农产运销公司经营权之争、2016年12月成立“台湾农发公司”、2017年2月农会选举、2017年6月“合库金”董事会改选等一系列动作,不断挤压张荣味的政治空间,导致张派人马在云林县的各类政治选举中屡屡败北。此外,民进党还威慑、敲打蓝营派系领袖廖了以、颜清标等人。“廖了以是捏合原台中县两大地方派系黑派、红派的关键人物,也是中部地区国民党地方派系意见领袖”,对廖的敲打事实上是要阻挠国民党中部地方派系整合;“颜清标早在2001年因担保提供假发票的餐厅老板被罚款1100多万”,民进党上台后强势要求颜家缴清罚款,“给向来亲蓝并掌握大量宗教票源的颜家一个下马威”。
“掺沙子”:发展民进党地方山头
20世纪90年代后期,在地方长期执政并获得巨大政治、经济资本的民进党籍县市长,纷纷效仿国民党发展、经营地方派系的做法,利用手中掌握的地方建设资金、工程补助款等产生的磁吸效应,吸引地方党员与“桩脚”向其靠拢,逐渐翻转当地旧有的政治生态结构,形成了为民进党特定政治利益服务新的地方山头。
蔡英文上台后,出于赢得选举、长期执政的政治考虑,大力扶植绿营地方势力,欲使绿营地方山头与民进党中央党部建立起唇齿相依的共生共利关系。2016年5月,蔡英文推出以“绿能科技、亚洲硅谷、生技医疗、智慧机械、国防航天”等为对象的所谓“五大创新研发计划”,并将该计划的政策、技术、研发机构与人才等资源悉数堆放在台中市、台南市、桃园市、高雄市、新竹市、屏东县等绿营人马执政的县市。民进党当局利用执政优势“育肥”地方势力的政治目的不言而喻。
2017年3月,蔡英文当局又提出包含“绿能及数字建设”、“城乡及水环境建设”、“轨道建设”等内容的“前瞻基础建设特别条例”,声称要在8年时间内投资8824.9亿元用于“前瞻基础建设”。“民进党执政的地方县市可获得的建设经费高达八成五,蓝营执政县市则少得可怜”。以30余项轨道建设为例,仅“花东地区铁路双轨电气化”一项与国民党沾边,其余项目均是独厚绿营县市。2017年8月31日,台“立法院”三读通过总额为1089亿元的“前瞻第一期特别预算案”,其中近三分之一用于建设民进党执政县市的道路、休闲运动场所等项目,企图以这些政绩工程为绿营地方派系选举“加分”。
此外,在2014年7月,蔡英文还曾推出过所谓的“民主小草”计划,号召23岁以上、40岁以下的亲绿青年,投身年底的村(里)长、乡(镇、市)代表选举,民进党将提供文宣、网络、活动、基层经营、选战顾问等“五合一”辅选。蔡英文称,“民主小草”计划就是支持青年投入基层的计划,“期待年轻人能加入政治”,民进党将把累积的选举经验及资源“投资到有志参政的青年身上”。蔡英文鼓动青年投入基层选举,逐步累积民进党政治支配力的做法取得了一定效果。在2014年底的地方选举中,“民主小草”计划共推出47名青年候选人参选村(里)长、乡(镇、市)民代表等公职,其中15人当选,当选率超过三成。民进党的这种做法等同在基层派驻政党代理人,其目的在于扶植新的亲绿基层势力。因为在选举过程中,这些代理人的政治倾向及在选民动员方面具有的优势,有助于民进党收割选票。需要指出的是,绿营的村(里)长、乡(镇、市)代表不断向下扎根、向外扩张的做法,势必会剥夺“非绿”阵营在基层的生存空间,最终将改变岛内地方社会的政治生态。
“挖墙脚”:拉拢蓝营地方势力
民进党在乡(镇、市)层级挖国民党墙脚用力颇深。早在2014年的“九合一”选举中,蔡英文就推出了“带枪投靠”计划,策反国民党籍或无党籍的泛蓝阵营基层公职人员到民进党各地党部办理选举提名登记,一改原本加入民进党满两年才能在选举时获得政党提名的规定。
民进党拉拢蓝营地方势力的做法颇有成效。在林佳龙、郑文灿等民进党人士执政的台中市、桃园市等地,蓝营地方派系一度出现“投绿潮”。在2014年的台中市市长选战中,民进党“正国会”掌门人林佳龙利用自己与国民党籍台中市农会理事长林荣桦的姻亲关系,拉拢台中地区的农会“桩脚”。对此,台中地区红派大老林钦浓表示,“林荣桦是林佳龙姻亲,台中农会在‘九合一’选举中支持民进党已不是新闻”。林佳龙当选台中市市长后,又以形形色色的政治、经济利益为诱饵,“招安”当地经营不善的农渔会组织。在2017年初的农会改选中,林佳龙成功“染绿”后里乡、潭子区的两个农会。
与林佳龙“春风化雨”的做法不同,桃园市市长郑文灿对蓝营地方势力祭出“胡萝卜加大棒”的手段。国民党桃园市党部主委陈学圣指出,郑文灿上任之初就以“经费绑社团”的方式分化国民党地方势力,“若社团较挺蓝”,补助费就会被打折,“原本10万元的经费,砍到仅剩3万元”。陈学圣还表示,“人在屋檐下,不得不低头”,许多蓝营组织为获得补助经费,选择靠近民进党,郑文灿对它们出手阔绰,“对方要五毛、自己给一块”。据了解,郑文灿为让基层选民结构“蓝大于绿”的桃园市“蓝天变绿地”,还使出浑身解数笼络村里长,如不定期与后者餐叙,给予其一定额度的政治活动经费,等等。此外,彰化县县长魏明谷也以聘请国民党籍的10名农渔会总干事、12名律师担任“选监小组”委员的方式,向蓝营人士主动递出橄榄枝。
“三部曲”奏响民进党当局执政挽歌
通过以上梳理,我们不难得出这样的结论,出于增强自身社会基础、削弱国民党基层力量、改写岛内政治生态的现实政治利益考虑,蔡英文带领下的民进党不断谋求将手中掌握的政经资源转化为改变台湾地方社会政治光谱的力量,试图改造地方政治权力产生与分配的方式,广泛且持久地削弱国民党在台湾基层社会的政治力量。在这种政治路线的指导下,民进党接连祭出了压缩国民党地方派系人物能量、壮大绿营地方派系实力、力推改变现有基层组织负责人产生机制等动作。
民进党的这些做法充满政治算计,其目的亦十分明确。短期来看,民进党“绑桩”选举的意图明显,企图赢得即将到来的2018年选举。长远来看,蔡英文当局着眼于绿化台湾基层政治生态,意欲从根本上断绝国民党再次崛起的可能。对此,国民党虽提出改善基层工作、活化地方党部、激发基层战力等策略予以因应,但是诸多举措效果不彰,国民党仍深陷“中南部失守、北部加速‘绿化’、地方派系不断出走”的困境。民进党在裂解蓝营基层势力方面取得一定成效。不过,正如有岛内舆论分析指出的那样,在过去的二十几年里,无论是国民党还是民进党,之所以在岛内多场重要选举中遭遇惨败,“主要原因还是施政无能、贪腐弊案频发、政党形象崩坏,而非基层政治力量整合不力”。
民进党当局上台执政以来,在两岸关系、经济发展、社会公平正义等问题上缺乏全局性的政策思考与良性的行政执行能力,导致其施政表现欠佳,引发强烈民怨,支持度也呈现出雪崩式下滑的态势。尽管与岛内主流民意渐行渐远,但民进党仍然沉溺在所谓“连续执政20年”的迷梦中无法自拔。2017年12月31日,台湾“民意基金会”公布的民调数据显示,有41.3%的台湾民众不支持任何特定政党。这一数据充分反映了岛内民众厌倦蓝绿政争、认清民进党政治能力不合格以及希望解决社会经济发展长期停滞的问题的现实心态。在这种岛内蓝绿两党对决的政党政治结构已走到新的历史转捩点的语境之下,民进党当局拒不承认体现一个中国原则的“九二共识”,不从根本上维护两岸关系和平发展,改善岛内经济民生,而是将长期执政的希望寄托在发展与拉拢地方派系,仅以“扔石头”、“掺沙子”、“挖墙脚”等荒腔走板的政治操作及陈旧的政党恶斗思路作为其施政主轴,必将收获惨痛的教训。
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学生,西南交通大学马克思主义学院博士生
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