2018年一季度银保监会对农村金融机构的监管分析
今日农商行2018-04-17 18:32
导语
延续2017年态势，2018年依然是金融强监管年。今年全国“两会”后，根据国务院机构改革方案，银监会与保监会合并，组建成为中国银行保险监督管理委员会。尽管新机构的组建整合及其相关职能的划转交接工作是近期工作重点，但银保监会主席郭树清在最近召开的多次会议上均强调，要统筹兼顾确保机构组建和监管工作“两不误，两促进”。今年一季度，银行保险业监管部门采取有效监管措施，防风险、治乱象、补短板、促改革、强服务各项工作取得新进展，进一步巩固了资金脱虚向实的成果，推动银行保险业实现了稳健运行和良好开局。
农村金融机构是我国银行业金融机构的重要组成部分。银监会定义的农村金融机构包括：农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和新型农村金融机构（注1），而新型农村金融机构包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。2018年2月9日，银监会公布了银行业金融机构法人名单。截止2017年12月底，银行业金融机构法人共4549家，其中农村商业银行1262家、农村合作银行33家、农村信用社965家、村镇银行1562家、贷款公司13家、农村资金互助社48家。为此，农村金融机构总数为3883家，占全国银行业金融机构法人的85.36%，其中农信机构2260家。如此大量的农村金融机构，其持续健康发展必然需要建立在守法合规经营基础上。
为探究农村金融机构2018年一季度守法合规经营程度，帮助把握监管力度、监管侧重点和处罚尺度，避免违规，本文全面梳理和统计了银监系统今年一季度对农村金融机构的监管信息（检索时间截止2018年4月10日，此时银保监会官网2018年一季度作出的处罚决定基本公布完毕），以便为未来防控风险和健康发展提供借鉴。
监管罚单数量和罚没金额概览
根据本文统计，银监系统2018年第一季度涉及农村金融机构的监管罚单共计223单（注2），其中针对机构的罚单109张，针对个人（责任人）的罚单117张（注3）。罚没金额总计为15584.12万元，其中针对机构的罚没金额为15208.12万元，针对个人的罚没金额为376万元 。
罚单中银监会公布的数量总计为0，各地银监局公布的数量总计为59单（注4），各地银监分局公布数量为164单。
上述223张罚单共涉及114家农村金融机构，其中农信机构100家，占农信机构总数的4.42%，其中包含66家农商银行、33家农信社和1家农合行，分别占农商银行、农信社和农合行总数的5.23%、3.42%、3.03%。村镇银行14家，占村镇银行总数的0.90%。如下表所示：
↓↓表1：一季度罚单涉及农村金融机构
在针对机构的罚单中，一季度农信机构罚单95单，村镇银行罚单14单。与去年相比，单从机构罚单来说，农信机构罚单同比下降28.57%，环比下降50%（注5）。从某种程度上说，机构罚单减少应该和去年以来政府部门监管力度加大，促使各金融机构守法合规经营意识和水平提高有关。但从银监部门的处罚趋势来看，显著加大了对违法责任人（个人）的监管追责力度，机构和个人罚单数量“势均力敌”，同时处罚责任人和涉事机构的“双罚制”在监管中比以往数据显著突出。一季度223张农村金融机构罚单数量按月度分布如图1所示：
↑↑图1：农村金融机构一季度罚单月度分布图
资料来源：数据来源于银保监会网站，本文整理
从图1看出，一季度罚单整体上呈下降趋势，原因或许部分程度上和严监管下各金融机构守法合规经营意识和水平提高有关。
监管罚单数量地域分布分析
一季度，银监会36个派出机构及各地银监分局对农信机构共开具223张农村金融机构罚单，罚单数量地域分布如图2所示：
↑↑图2：农村金融机构一季度罚单数量地域分布图
资料来源：数据来源于银保监会网站，本文整理。
由图2看出，陕西、山东、吉林、湖南、河南、内蒙古六省区农村金融机构接到的监管罚单总数处于前六位。北京、上海、重庆三个直辖市，福建，西部地区的甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏，以及大连、宁波、厦门、青岛四个计划单列市的农村金融机构接到了零罚单。三个直辖市和四个计划单列市接到零罚单的原因应该和这些地区本身农村金融机构的基数小有部分关系。
我们注意到陕西省农村金融机构一季度共接到62张罚单，数量远超其他地区，占一季度全国农村金融机构总罚单比例的27.8%，其中处罚相关责任人49名。大量罚单的背景是陕西、河南银监局在1月份依法查处了辖内银行业金融机构质押贷款案件，对两地涉及该案的19家银行业金融机构共计罚款5250万元，并处罚104名责任人。陕西银监局对涉及该案的18家银行业金融机构罚款合计5000万元，其中对陕西省11家县级农村金融机构罚款3600万元，涉及多名责任人。这一事实也反映了银监部门显著加大对违法责任人监管追责力度的趋势。
监管处罚决定类型分布分析
银监系统针对机构的处罚决定主要包括：（1）罚款；（2）没收违法所得；（3）警告；（4）责令改正；（5）责令对相关责任人给予纪律处分。
针对责任人（个人）的处罚决定主要包括：（1）警告；（2）罚款；（3）禁止从事银行业工作终身或若干年（一般为2-5年）；（4）取消任职资格终身或若干年（含取消董事或高管任职资格终身或若干年，若干年一般为2-5年）。
下面将就机构和个人的处罚决定分别进行分析。罚款和没收违法所得涉及到的金额，本文将其合并为“罚没金额”进行统计分析，其他类型的处罚合并到另一类统计分析。
1、罚没金额分布
一季度，银监会涉农村金融机构的罚没金额总计为15584.12万元，其中针对机构的罚没金额为15208.12万元，针对个人的罚没金额为376万元 。本文从罚没金额的分布区间、地域分布来统计罚没金额。
1）机构罚没金额分布区间
↑↑图3：农村金融机构一季度罚没金额分布区间图
资料来源：数据来源于银保监会网站，本文整理。
由图3看出，一季度针对农村金融机构的罚单109单，罚没金额多集中在10-20万元区间内，达到39单。从统计过程可知，其中又以20万元居多。其后依次是20-30万元区间、30-50万元区间、100-500万元区间、50-100万元区间、0-10万元区间、500-1000万元区间和1000万元以上。1000万元以上超大额罚单虽然只有一单，金额却达到了7744.51万元，后文将分析这一巨额罚单。
2）个人罚没金额分布区间
↑↑图4：农村金融机构一季度个人罚款金额分布区间图
资料来源：数据来源于银保监会网站，本文整理。
由图4看出，对责任人的罚款金额主要集中在0-5万元区间。由统计过程可知，对个人的处罚以警告居多，而其中单纯警告不涉及其他类型处罚决定的占多数，因此罚款金额对应的数值为0。在0-5万元区间内罚款金额以5万元居多；5-10万元区间内，罚款金额以6万元和8万元为主；10-20万元区间内，3单均为20万元；20-50万元区间内包含一张对多个责任人处罚的罚单，其中对3人罚款合计为45万元。
3）罚没金额的地域分布
↑↑图5：农村金融机构一季度罚没金额（机构+个人）地域分布图
资料来源：数据来源于银保监会网站，本文整理。
由图5看出，吉林、陕西、湖南、山东、河北罚没金额处于前五位，其中吉林以16张罚单达到罚没金额7922.51万元，陕西以62张罚单达到罚没金额3779万元。陕西罚没金额巨大的背景在前文中已经提及。吉林16张农村金融机构罚单中，一张超大额针对某农商银行的机构罚单金额达到7744.51万元，处罚案由是“违规从事投资活动”，并涉及五位相关责任人受到处罚。该农商银行去年12月同样由于“违规从事投资活动”受到处罚，罚没金额为200万元。
2、其他类型处罚的分布
对于农村金融机构的处罚，在罚款和没收违法所得之外，还有警告、责令改正和责令予以纪律处分的处罚。对于责任人（个人）的处罚决定除罚款之外，还包括警告、禁止从事银行业工作终身或若干年（一般为2-5年）、取消任职资格终身或若干年（含取消董事或高管任职资格终身或若干年，若干年一般为1-15年）。本文对这些类型的处罚也分别就机构和个人罚单进行了简要统计。
1）机构其他类型处罚分布
对机构的警告可以单处，也可以与没收违法所得和罚款并处。一季度公布的109张农信机构罚单中，有1单对机构处以警告，但未并处罚款或没收违法所得。
在109张机构罚单中，包含3单责令改正或责令予以纪律处分的处罚方式。责令予以纪律处分是要求机构对相关责任人进行处罚。这两种处罚方式都并处了罚款，不存在单独处罚的情况。
2）个人其他类型处罚分布
对个人最常见的处罚方式是警告，在117张个人罚单中，包含87张警告类罚单，其中56张是单纯的警告，其余31张并处了罚款和禁止从事银行业工作终身或2-5年、取消任职资格终身或1-15年（含取消董事或高管任职资格终身或1-15年）。
117张个人罚单中，有7张包含了禁止从事银行业工作终身或若干年（一般为2-5年），其中2张是禁止从事银行业工作终身；有15张包含了取消任职资格终身或1-15年（含取消董事或高管任职资格终身或若干年），其中3张是取消终身高管任职资格，1张是取消高管人员任职资格15年，都是比较严重的处罚。
以上个人其他类型处罚的统计再次反映了监管机构加强了对违法责任人（个人）的监管追责力度。
处罚案由类型及处罚依据分析
1、处罚案由类型
违法违规事实，即处罚案由是罚单的核心要素，也是广大农村金融机构为避免违法违规需要重点考查和关注的内容。为详细分析和挖掘出监管侧重点和农村金融机构容易受到处罚的原因，避免重复犯错，本文结合今日农商行以前研究（注6），和本次统计数据的特点，对案由进行细化。由于一张罚单可能涉及若干项案由，所以本文在统计上，只要一张罚单涉及多个案由，会进行重复归类。这样做的目的是重在挖掘出现频率大的案由，旨在为广大农村金融机构避免此类违法违规提供参考。包括“其他违规”在内，本文将处罚案由分为14大类。具体案由的大类分布如图6所示：
↑↑图6：农村金融机构一季度各类处罚案由数量分布图
资料来源：数据来源于银保监会网站，本文整理。
由图6看出，作为银行占比最大的传统业务，农信机构信贷业务违规所受处罚的数量最高，总计131单；违反审慎经营规则是一类表述比较笼统的案由，很多违法违规行为都可以归入这一案由中，可能涉及信贷业务、票据业务、同业业务、内控制度，或无法区分到任何一类违法违规行为中。该案由紧随“信贷业务违规”之后，总计100单；内控管理及操作违规达到33单，处于罚单数量第三位，此类违规主要涉及到员工的个人操作行为，此次数量较大，又一次反映了监管机构加对违法责任人（个人）的监管追责力度加大；违规投资属于广义的同业业务范畴，从去年以来一直是监管部门的监管重点，此次达到25单，处于罚单数量第四位。违规授信、同业业务违规、违规处置/掩盖不良资产、贷款五级分类违规、票据业务违规这几种常见案由也占了较高的比例。以下本文简要说明每一大分类案由的内容：
1）信贷业务违规
信贷业务是银行最重要的资产业务，由于涉及面广，所受到的处罚也最多。涉及的内容主要包括违规发放贷款、贷款“三查”（贷前、贷时、贷后）不严、贷款支付管理违规、以贷转存/虚增存款、贷款挪用、单一客户贷款集中度超过百分之十和其他信贷业务违规行为。
2）违反审慎经营规则
如前所述，违反审慎经营规则是一类表述比较笼统的案由，很多违法违规行为都可以归入这一案由中，因此出现频率也非常高。可能涉及信贷业务、票据业务、同业业务、内控制度，或无法区分到任何一类违法违规行为中。
3）内控管理及操作违规
内控管理及操作违规主要包括内控制度执行不到位、内控管理严重违反审慎经营原则、未能通过有效的内控措施发现并纠正员工违规保管客户物品的行为、员工行为管理不到位、员工私自对外使用印章出具资金入账凭证、员工违规自办业务等。内部控制对于银行业机构来说是非常重要的方面，内部控制违规往往导致具体业务的违规，因此是监管的重点之一。
4）违规投资
违规投资主要包括违规投资信托产品、不具备资质投资非标资产、超监管评级购买资管收益权、特定目的载体投资业务未执行穿透原则等。违规投资是2017年巨额罚单的主要处罚案由，今年一季度一张7000多万元的农商银行超额罚单同样出自此案由。可以看出，在监管机构去年以来多次强调要“穿透”式管理后，“未执行穿透原则”这一提法首次出现在处罚决定中。
5）违规授信
广义的授信包括贷款、签发票据、票据贴现等多种业务，本文统计的违规授信行为是在案由中明确使用了“授信”字样的罚单。
6）同业业务违规
延续2017年的风向，今年同业业务继续受到重点监管。同业业务违规包括同业业务严重违反审慎经营原则、同业业务内部控制不健全、同业融入/融出资金超过监管指标、以“直投+同存”和“同业+委投”方式办理同业投资业务、同业业务非真实转让信贷资产、同业之间通过券商渠道互存非银协议存款、未严格按照监管要求对同业投资及理财业务实施穿透管理等。同样看到，“穿透”提法也首次出现在对同业业务违规的处罚决定中。
7）违规处置/隐藏不良资产
违规处置/隐藏不良资产包括不良贷款数据报送不实、通过定向资管计划将不良贷款虚假出表、通过违规开展同业投资信托受益权业务，协助其他农合机构违规处置不良贷款等。
近年来，逐年上升的银行不良贷款规模，一方面考验着银行的核销处置能力，一方面对监管提出更高的要求。从处置能力上看，农村金融机构的不良资产处置能力普遍不及国有大行、股份制银行和城商行，部分银行的处理手段较为粗放，因此成为违规处置不良资产的“灾区”。在银监会今年1月13日发布的2018年将整治的22条银行业乱象中，违规掩盖或处置不良资产位列其中。3月29日由郭树清主持召开的银行保险改革领导小组第一次会议上审议了强化银行不良资产认定和处置的重要文件。迹象表明，未来对银行不良资产认定和处置的监管将会进一步强化。
8）贷款五级分类违规
贷款五级分类涉及到不良率的计算、拨备计提等重要监管指标。在掩盖不良的动因驱使下，一些银行类金融机构会违规调整风险资产分类。这是监管机构的关注重点。
9）票据业务违规
票据业务一直是违法违规行为的“高发地带”，在严查票据业务的背景下，农村金融机构一季度票据业务违规行为有所下降。主要包括违规办理票据业务、贸易背景审查不严的票据违规行为、对银行承兑汇票审查甄别不力等。
10）存款业务违规
主要包括违规吸收存款、虚增存款、采用不正当手段吸收存款。在2017年的银监系统监管处罚当中，存款业务违规并没有出现。今年此类违规有所抬头，值得关注和警惕。
11）信息披露及上报违规
银行业机构披露及上报的内容有多种类型，包括财务信息、监管报表、风险案件信息、整改报告、关联交易信息等各类。一季度信息披露及上报违规的行为主要包括违反监管规定屡次错报1104系统报表、监管统计数据质量管理不力、行政许可申报材料不真实、迟报案件信息、提供不实非现场监管数据等。
12）未能全面落实监管意见
一季度的罚单中出现了“未能全面落实监管意见，问题整改巩固不彻底”的案由措辞，并对相关机构处以罚款，对责任人给予警告。这一新案由的出现体现了监管部门对监管行动贯彻落实、“绝不手软”的决心，也反映了监管进一步趋严的态势。
13）人事行为违规
人事行为违规主要包括未经监管部门任职资格许可或资格审查，违规任命高管。
14）其他违规
其他违规行为是每一类数量较少（少于5张罚单），无法包含在上述分类中的违规行为。主要包括未经批准变更股东、利用本人消费贷款买卖证券产品、在其他经济组织兼职、违规跨区域经营、违规收费、会计核算违规。其中违规收费主要包括转嫁抵押登记费，会计核算违规主要包括未按规定计提资本和拨备。
2、处罚依据分析
每张罚单的处罚有很多并不是依据单一的法律法规、规章或规范性文件，而是综合了两种以上。处罚依据主要包括《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《金融违法行为处罚办法》及其他各类多种法律法规、规章或规范性文件。
在处罚依据中，《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国商业银行法》高频出现。《中华人民共和国银行业监督管理法》的四十六条和第四十八条、第二十一条出现频率较高。在223张罚单中，援引《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条（主要针对机构）的达到104单，援引第四十八条（主要针对个人）的罚单为113单，援引第二十一条的为14单。援引《中华人民共和国商业银行法》第三十九条、六十一条、七十三条、七十四、七十五条、条、第七十四条、第七十五条的合计为28单。
结语
从本文的统计结果看，今年一季度针对银行业的监管力度依旧。对农村金融机构的监管在延续去年态势基础上，也体现出对机构和责任人并重的监管趋势。从处罚案由上来说，出现了一些新的监管侧重点，如对“落实监管意见”、存款业务违规、不良资产违规处置/隐藏以及“穿透”式管理给予了更大程度的重视。
广大农村金融机构需要分析违规案由、了解监管趋势，努力使自身经营合乎监管要求。 在“脱虚向实”、回归本源，更好地满足乡村振兴多样化金融需求基础上实现新时期的转型升级。
注1：参考2018年2月9日今日农商行微信公众号文章，《农村金融机构3883家！占比全国银行业金融机构85.4%》，作者：朱飞燕。
注2：罚单统计以作出处罚决定的日期为准，银监会网站公布日期会有延迟。
注3：其中包括3张综合罚单，同一张罚单综合了对机构和相关个人的处罚，因此同时计入机构和个人罚单。
注4：在银监会36个派出机构（银监局）中，北京、山西、辽宁、上海、江苏、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆、大连、宁波、厦门、青岛24个省、市、自治区银监局在2018年第一季度没有开出农村金融机构罚单。
注5：参考2018年2月24日今日农商行微信公众号文章，《银监会涉农信机构（农商银行/农信社/农合行）2017年罚单全景分析》数据（2017年一季度针对农信机构的罚单为133张，四季度针对农信机构的罚单为190张），作者：卢笛。
注6：2018年2月24日今日农商行微信公众号文章，《银监会涉农信机构（农商银行/农信社/农合行）2017年罚单全景分析》，作者：卢笛。
本文版权为《今日农商行》所有，欢迎个人读者转发。媒体、公众号或网站未经授权谢绝转载。转载图/文，请联系工作人员，并在显要位置注明来源，感谢遵守！
《今日农商行》法律顾问单位：北京坤杰律师事务所
举报/反馈
0
0
收藏
分享
